我国现行的非诉行政执行制度始于改革开放之初。首先由行政管理领域的单行法律、法规列举规定，最后由《行政诉讼法》作出一般性规定。其设立的初衷在于力求兼顾保障人权和保证行政效率。但是由于在其在形成过程中缺乏总体的理论设计和统一的指导思想，该制度本身也存在许多缺陷，在运行中也出现了一些问题，难以实现建立该制度的初衷。在我国正着手制定行政强制执行法之际，很有必要对现行的非诉行政执行制度进行反思和完善。

一、非诉行政执行的概念和特点

1、非诉行政执行的概念：

非诉行政执行案件, 指行政相对人既没有在法定期限内依法提起行政诉讼, 也没有履行具体行政行为所确定的义务, 行政机关依法申请人民法院依照法定程序强制执行的案件。此类案件一般是在相对人没有适用复议或诉讼程序, 使行政机关能够在法定条件下行使申请强制执行权而发生的执行案件, 法律所赋予的司法救济权被相对人自己丧失。其次,由于应当行使复议或诉讼权利保护自己合法权益的相对人没有行使权利, 使得行政机关的具体行政行为不经过行政复议或司法审查而生效。

2、非诉行政执行具有以下特点：

（1）执行主体是人民法院，但必须依申请而为，不能主动执行。

（2）执行的对象是已经生效的，且具有可执行内容的具体行政行为。

（3）申请人是行政主体。

（4）前提是行政相对人在法定的期限内，既不提起行政诉讼，又拒不履行具体行政行为所确定的义务。

二、受理非诉行政案件的条件和范围。

1、同时符合以下六个条件的非诉行政案件，人民法院都应予以受理。

（1）公民、法人和组织未在法定期限内对该具体行政行为提起诉讼。

（2）公民、法人和组织未在法定期限内履行该具体行政行为。

（3）申请执行的行政机关不具有强制执行权，或者是法律、法规可以由行政机关强制执行，也可以申请法院强制执行。

（4）必须由作出具体行政行为的行政机关提出。

（5）具体行政行为必须是书面的。

（6）行政机关申请执行必须在法律规定的期限内提出。

2、这类案件执行范围是：

（1）财产行政处罚，如罚款、没收财务、没收在非法占用的土地上新建的房屋等形式。

（2）行为行政处罚，如限期拆除、限期缴纳有关税费等等。

三、非诉行政执行制度实践中的一些问题分析。

1、关于对非诉行政执行案件是否应进行合法性审查的分析。

人民法院对行政诉讼案件进行合法性审查，这是行政诉讼法的一个基本原则，但对非诉执行案件是否应进行合法性审查，实践中有两种不同的意见：

第一种意见认为：不应当进行合法性审查，或即使审查也只审查具体行政行为的形式和程序，不审查实体。主要理由：第一、从非诉行政执行案件的定义和前提条件看，行政相对人对具体行政行为在法定期限内没有向人民法院起诉，已经丧失了诉权，而执行阶段不同于诉讼阶段，不能以合法性审查为原则；第二，如果要进行合法性审查特别是实体审查，则执行一旦错误，就是人民法院的责任，就要依法承担赔偿责任。第三，诉讼是采取不告不理，行政相对人不依法起诉，人民法院就应当对具体行政行为的合法性不予理睬。

第二种意见认为，人民法院对非诉执行案件不仅要进行程序和形式上的审查，同时也要对实体是否合法进行审查。主要理由是，第一，合法性审查作为一个原则规定在《行政诉讼法》第一章总则部分，而非诉行政执行问题规定在本法的第八章分则部分，总则对分则应当具有指导作用；第二，行政相对人在诉讼时效内虽然未依法提起诉讼，丧失了诉权，但行政机关已经向人民法院申请执行了，也等于“原告”被“被告”起诉了，不管行政案件的哪一方从哪个角度告到人民法院，就应当有“告”就要“理”要理就要对申请执行的行政行为进行合法性审查，不单指对形式、程序的审查，也包括实体的审查。第三，原告不依法提起诉讼的原因是多方面的，有的可能是法律意识不强，不知用行政诉讼这个法律武器保护自身的合法利益，有的是怕告后的打击行为等等，因此，不能用不告不理来掩护对非诉行政执行案件的合法性审查。

综上所述的两种不同意见，虽各有一定道理，但相对而言，第二种意见理由更为充分，也更为符合实际，笔者同意上述第二种意见。

2、关于对非诉行政执行案件立案审查内容的分析。

对非诉行政执行案件的审查内容,应当从以下三个方面进行审查。

（1） 审查法律文书的内容。行政机关申请强制执行的法律依据是已生效的行政法律文书。我国现行的法律文书在形式上分为即时性的法律文书和普通程序性的行政法律文书。不论即时性的法律文书还是普通程序性的法律文书, 都要看该法律文书是否包含了主体、事实与证据、法律依据、处理结果这四项要素。只要行政法律文书具备了以上四项主要内容, 便可以认定该行政法律文书符合了在形式上合法。缺少一项或几项,便不能认定该法律文书的合法性。

（2）审查非诉行政执行案件申请人的主体资格。从非诉行政执行案件的现状看, 立案机构没有在立案审查阶段注重审查申请人的主体资格, 而是由执行机构在立案执行阶段进行审查处理。这种审查方式根源于民事、经济执行案件的操作程序的规定。民事、经济执行案件的申请人一般是诉讼阶段的原告, 延伸到执行程序为申请人,即使申请人发生变化, 仅需在执行程序中对执行主体裁定变更即可,不影响立案执行。而非诉行政执行案件则不同, 如果行使行政职权作出具体行政行为的主体是不合格的主体, 该违法主体向审判机关申请执行, 审判机关在收案审查阶段没有审查, 却在执行程序中审查发现了申请执行的主体不合格,该案就不能继续执行。但如何处理却比较棘手。因为, 其一, 现行的行政程序法中没有对非诉行政执行案件在执行中发现申请主体不合格应如何处理的法律规定; 其二, 根据我国行政法律规范的原则性规定, 不合格的行政主体所实施的具体行政行为从开始就是无效的具体行政行为, 人民法院不应受理依无效具体行政行为而提出的非诉行政执行申请。因此,非诉行政执行案件在收案审查阶段必须审查申请人的主体资格, 不合格的不予受理,合格的立案执行。

（3） 审查证明相对人违法事实和具体行政行为合法性的证据材料。在立案审查阶段,对被执行人的违法事实和具体行政行为合法性证明材料的审查, 不等于行政诉讼程序中对诉讼案件的事实和证据的审查, 而是针对申请人提供的行政法律文书中所认定的事实和处理结果是否有合法的证据材料, 包括对证据和法律依据进行形式审查。如果申请人提供的行政法律文书虽然对事实和处理结果作了表述, 但没有提供证明事实和处理内容合法性的其他材料, 其中包括适用的法律等, 法院便不能受理该非诉行政执行申请。

3、关于行政机关依照规章的规定，申请人民法院强制执行非诉行政案件，人民法院是否应予受理的分析。

        对于这个问题，应具体情况具体分析。一般地说，规章不能创设行政强制执行权。但如果经过授权制定的规章或根据法律、法规具体制定的强制执行的内容和方式、程序等，又与法律、法规的相关内容不抵触，行政机关可以作为申请人民法院强制执行的规范性文件依据。如果规章是自主性的，则与它不能创设行政诉讼权一样，它既不能创设自己执行的权力，也不能创设行政机关申请人民法院强制执行的权力。在这种情况下，行政机关当然不能以此作为申请人民法院强制执行的规范性文件依据。

4、关于如果实体法没有明确规定由谁享有强制执行权的，可否申请人民法院强制执行的分析。

对已经发生法律效力的具体行政行为，由行政机关自己执行或由行政机关申请人民法院强制执行，一般来说是有明确的法律规定。但是，由于过去有的法律、法规不尽完善，根本无此规定。对此有人主张不论是谁执行，只能根据行政实体法律、法规规定，否则不予执行。但是，从历史的角度看，因此法制是不断健全和完善的，如果过去有的法律法规没有明确规定此项执行条款，行政机关作出的具体行政行为就不予执行，那么，就意味着具体行政行为不具有拘束力和执行力，行政执法就失去权威。因此，为了祢补过去有关法律法规过去不完善之处，《行政诉讼法》作了原则性的概括，“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行或者依法强制执行”。这条规定既与行政实体法律、法规相关条款相衔接，同时又祢补了有的法律法规没有相应条款规定的不足。因此，对行政实体法律法规中没有对非诉行政执行作出明确规定的，应当按照《行政诉讼法》第66条规定，可以由行政机关申请人民法院强制执行。