第一章 民事审判中民行交叉案件审理的实践之困

1.1 我国目前民事、行政争议交叉案件的表现形式与处理模式

我国的国家司法体系基础主要是由民事、刑事、行政三大诉讼构成的，其中，民事诉讼最为独特，它与其他两大诉讼有着特殊的密切关系。在我国改革开放后，为维护经济社会稳定，国家公权力不断扩张，在多方面对公民行为进行积极干预，公权力可谓是渗透到了民众生产生活的各个方面，许多民事主体之间的争议在解决时都需要行政机关的适当介入。而这种时候，某个主体的行为难免会涉及到民事和行政两种法律关系，内部关系互相交织、表现形式多种多样的民行交叉案件便随之产生，这种案件给司法实务带来了诸多困境。要充分认识和解决这些困境，就必须先分析民行交叉案件的具体表现形式和产生审理困境的原因。

1.1.1民事、行政争议交叉案件的表现形式

在司法实务中，虽然具体的民事、行政争议交叉案件多种多样，但其表现形式大体可根据引起交叉情形的具体行政行为来划分[②]。

一是由行政确认行为引起。所谓行政确认行为，就是指在法律规定或者许可下，国家行政机关或法律授权的社会组织按照法定程序对某种法律现象予以甄别，并以确定或证明某管理人相关法律地位、权利义务关系等的行政行为。在司法实务中，时常会出现对民事诉讼中的当事人相关法律地位、权利义务关系等的争议，这种情况就直接导致了对相关行政确认行为争议，此时，民事和行政案件就呈现了交叉现象。

二是由行政登记行为引起。这种民事、行政争议交叉案件主要表现为民事案件中同时对某种行政机关的登记作为存在争议，比如，房屋所有权纠纷案件，由于房屋的所有权本身涉及初始登记、转移登记、变更登记等多种行政行为，所以在此类案件中，无论是买卖、转让还是继承房屋的民事纠纷问题，都涉及到行政登记行为的争议，与此同类的还有土地使用权纠纷案件等。

三是由行政裁决行为引起。行政裁决行为，就是指行政机关或法律授权的相关组织对某种与行政管理行为相关联的民事纠纷作出裁决的行为。由于这种行政行为本身的性质，一旦某方当事人对民事纠纷提起民事诉讼，一般就会存在对相关裁决行为的争议问题，就会产生民行交叉案件。比如，损害赔偿纠纷案件、房屋拆迁补偿纠纷案件等。

四是由行政许可行为引起。国家机关具有依法管理民事主体开展某些民事活动的职能，这种职能通过对民事主体开展该项活动资格的许可来行使，比如工商局颁发的工商执照，就是行政许可行为。当某些民事诉讼涉及对当事主体的行政许可资格存在争议时，民事、行政争议案件的交叉情形就产生了[③]。

    1.1.2 民事、行政争议交叉案件法院审理之困

民行争议交叉案件本身涉及了民事诉讼和行政诉讼两种诉讼，就难免会出现同一案件被先后提交到法院的民庭和行政庭，甚至有些案件的民事诉讼和行政诉讼被同时提交到两个不同地区的法院。在审判过程中，由于民事诉讼和行政诉讼的审判有着不同的标准和程序[④]，它们对民行争议交叉案件中的行政行为当然会有不同的认定。这种判定差异显然不能通过法庭或者法院之间简单的沟通而解决，无论是“先民后行”还是“先行后民”，有时候都反而会引发一些新的矛盾。

正因如此，同个法院的民庭、行政庭，或是不同地区的法院可能出现双方都等待对方先行判决，以作为本身判决的先决条件，致使某些案件一拖再拖；也可能出现双方都抢先判决，以减少受对方判决结果的影响，从而导致民事判决和行政判决结果有所矛盾。就算在少数案件中，民事判决和行政判决结果一致，又会存在法院认定依法否认某行政行为效力时，必须将行政行为方作为第三人起诉，否则将无法解决赔偿等问题。

法院在受理此类案件时还需面对另一种困境。无论是民庭先对案件的民事诉讼部分先做出判决，还是行政庭先对案件的行政诉讼部分先做出判决，因为其分开审理，参加其审理的分别是民事和行政法律关系的当事人，行政法律关系的当事人往往不受民事判决结果的约束，当事人不得不再次提起行政诉讼，最后容易陷入循环诉讼的怪圈，浪费司法资源[⑤]。

特别是从司法现状来看，一般法院在面对以解决行政争议作为先决条件的民事诉讼案件时，几乎都会承认行政行为的合法效力，并最终依据其作出判决，否则就容易出现前文所述的矛盾情形。然而，这种司法实践中的常见做法，并不一定可靠，假如案件涉及的行政行为确实存在违法，那这种做法无异于错上加错，严重损害司法的公平性和法律的权威性。

1.2 形成民事、行政争议交叉案件法院审理困境的原因

分析前文所述的各种民行争议交叉案件审理困境，其产生的原因应该是多方面的。但笔者认为，分析这些原因的目的是要解决此类案件的审理困境，出于这个目的，应从以下几个方面来把握：

1.2.1 法律规定存在缺陷

民事、行政争议交叉案件产生审理困境的根本原因在于立法层面的缺陷，我国现行的民事诉讼法和行政诉讼法虽然都对民事、行政争议交叉案件所涉及问题作了相关规定，但在对此类案件的审理流程方面，并无明确规定，其指导意义有限。后来因诸多具体案件审理困难，最高人民法院也曾通过相关文件来进行司法实践的指导，结果也并不理想。各地法院在审理民行交叉案件时，具体采用的审理程序缺乏统一标准，随意性和主观性较强，导致不同地区法院在审理中存在“推”“抢”现象[⑥]。

在实践中，一般当事人在提起涉及民事争议问题的行政诉讼时，都会一并提出民事诉求，这是因为这项民事诉求是因行政行为为先决条件的。然而，法律规定行政诉讼不得判定民事诉求问题，当事人不得不对法律事实已经非常清楚的争议事项再次提起民事诉讼，这直接导致了司法资源的浪费。比如，笔者所在地区法院曾经审理的一起案件，原告李某向法院提起行政诉讼，称本应属于自己的宅基地登记在王某名下，要求国土部门撤销给王某的宅基地使用权登记并确认其归自己所有。法院经过审理查明，涉案宅基地原本登记在李某名下，后因王某伪造相关材料到相关部门作了转移登记，国土部门在土地使用权登记时没有完全履行审核义务，判决其行政登记行为不具效力。可以说本案事实清楚，但法院依然驳回了李某提出的进行宅基地确权的诉求，理由是该诉求属于民事诉讼范围。很明显，对于一个事实已经非常清楚的案件，原告李某要想诉求得到满足，就不得不再增加诉讼成本，同时也浪费了司法资源。

1.2.2 行政行为与民事行为区分存在困难

目前，我国的行政诉讼法已规定了行政诉讼可以接受的大多数具体行政行为，但对于某些看似民事行为，而又夹杂有行政行为，直接定位行政行为又不妥的情形，法律没有准确的认定，司法实践中，不同法院对此的判定也各有不同，这才导致某些案件的争议不休。比如近年来经常出现的拆迁征收补偿协议纠纷案，当然，对于拆迁征收这种管理行为，法律明确其属于行政行为，这点没有争议，此案的争议点主要涉及其补偿协议到底属于行政合同还是民事合同。有的观点认为，此案所涉协议是行政征收行为的主体与其对象签定的，协议签定的行为本身应属于行政征收行为的一部分，所以协议应当属于行政合同，相关的纠纷案件应当受理为行政诉讼案件；也有人觉得，该协议虽然是在行政征收行为过程中签定，但在协议签定时的合同双方是出于平等位置上的，遵从了平等自愿的原则，行政征收行为的实施机关在其过程中并未履行法定的行政管理权利，应当将该协议界定为民事合同。

1.2.3 法院内部工作机制不够完善

我国目前采用的是民事与行政诉讼明确分工的司法制度，虽不像某些国家一样将行政法院从普通法院中独立出来，但在人民法院内部分设有民事审判庭和行政审判庭，并规定二者的相应分工。基于这种民事诉讼与行政诉讼分离的司法制度，在现实中，就难免出现民事、行政争议交叉案件经常存在同一起案件同时在不同审判庭诉讼，甚至在不同法院诉讼的情况，又由于当事人个人原因，可能没有及时将案件的这种情形及时反映给法院。而不同地区的法院系统内部或者是同个法院的不同审判庭之间，并没有建立相关的关联案件沟通机制，法院系统内部缺乏一个关联案件内部信息共享和沟通协作的长效平台，这就不免出现了前文中提到过的审理困境，导致民庭和行政庭对同一起案件的判决出现相互矛盾的情况，既有损法院审判的公正，又难以使诉讼者信服。

第二章 域内外民事、行政争议交叉案件审理模式及启示

2.1 域外民事、行政争议交叉案件审理模式

民事、行政争议交叉案件的审理困境并不仅仅存在于我国，国际上对此类案件的审理模式各有不同，前文我们已经分析了我国处理这个问题所面临的困境及其原因。分析研究域外各个国家的处理模式，将有助于我国在以后的审理改革中借鉴好的经验和做法。

2.1.1 法国法院关于民行交叉案件的审理

作为一个比较典型的采用双轨制司法模式的大陆法系国家，法国具有普通法院和行政法院两个审判系统，这类似于我国人民法院内部的民事审判庭和行政审判庭，只是法国的普通法院和行政法院之间更加独立，对案件管辖权的划分也是十分清晰[⑦]。并且，法国行政法院的法官都是受过行政管理培训的专业人才，因此，他们的行政审判在世界上都保持有较高水准。

然而，就算拥有如此高水平的专业行政法院，法国也难以避免出现民事争议和行政争议互为因果、互相交织的情况，他们将这种法律实践中遇到的问题成为附属问题。对于附属问题的审理，法国司法系统大致以判定案件附属问题是先决问题还是审判前提问题为依据。

首先是判定为先决问题的情况。当在同一个法院系统内部的法院之间，某个争议在审理过程中被认定为案件的先决条件，此时可以由受诉法院来一并展开审理，该案件的管辖权将由对案件的主诉问题有管辖资格的法院决定，这种情形的争议处理起来相对简单。

其次是判定为审判前提问题的情况。当附属问题存在于普通法院和行政法院两个系统之间时，就需要先判定该附属问题是否适用审判前提问题。这种判定主要依据两点，一是该附属问题的解决结果将直接影响主诉的判决，二是该附属问题的合法性不明确，需要进一步审理。这两点是审判前提问题成立的必要条件，二者缺一不可。一旦确认满足以上两点，该附属问题便被判定为审判前提问题，此时这种情况就类似于我国的民事、行政争议交叉案件[⑧]。

对于民事、行政争议交叉案件，即法国定义的审判前提问题适用的案件，根据法国的司法相关规定，该案件的诉讼审理应该中止，案件随之移交到对附属问题具有诉讼管辖权的法院，由当事人向该法院提起诉讼，在具有管辖权的受诉法院作出判决后，最初中止的诉讼得以恢复，这就如同我国的先行审理。当然，在实践中，法国也会遇到难以区别涉案的法律关系是民事关系还是行政关系的情况，那么他们划分案件的管辖权依据就会产生争议。为此，他们专门设立专业法庭，即权限争议法庭。这个法庭的职能基本有两项，一是专门负责解决民事、行政争议交叉案件中管辖权争议问题[⑨]；二是当两个法院系统在某种特定情况下，对同一起案件都作出了判决，而判决结果有所矛盾，权限争议法庭就有权撤销之前的矛盾判决，由当事人向该庭提起诉讼，该庭重现作出判决。第二项职能实际上是一种补漏职能，以此解决可能出现的多数争议问题。

笔者认为，法国司法解决民事、行政争议交叉案件的模式，尤其是权限争议法庭的设立，对于民事、行政争议相互交织问题的处理具有较强的专业性和协调功能，很值得学习和借鉴。但是，法国的双轨制司法运行模式，行政法院对高端专业人才要求较高，同时由于其专业性强，当事人在诉讼中不得不聘请专业律师，大大提高了诉讼成本，这是我们在借鉴中需要特别考虑的。

2.1.2 美国法院关于民行交叉案件的审理

美国的司法崇尚人人平等、司法绝对独立的观念，它没有像大陆法系国家那样设立双轨的平行审理系统，没有特别地将民事诉讼和行政诉讼区分开，只是为了解决一些特别复杂的行政案件，也专门设立了行政法院。因为美国本身是联邦制国家，它的司法体制中对民事诉讼的管辖是十分复杂的。美国设有地区法院、上诉法院、专门法院及最高法院，每一种法院都对包括行政诉讼等案件在内的所有案件具有管辖权利。而美国的专门法院里面所设立的税务法院、国际贸易法院等，又专门行使解决行政争议的职能。美国的司法体制，看似专门为处理行政纠纷案件设立了专业法院，然而，因为其法律规定普通法院具有对行政争议的最终判定权，所以从根本上说，美国在处理民事、行政争议案件上，仍然是采用的一元制模式。

这里还必须说明一个问题，由于美国普通法院的法官并未像法国行政法院的法官那样，都受过行政管理知识的专业培训，有可能在行政争议解决的专业技能上有所欠缺，从而影响一些案件判定的准确性和公平性。为了解决这个问题，美国设立了一个兼有立法、行政、司法权的独立控制委员会，来弥补一些行政纠纷案件判决的缺陷。

除此之外，美国司法体制还专门建立了一项过滤式的审理原则，就是“穷尽行政救济原则”。这项原则规定，某个案件中的行政争议必须先经过行政复议，只有在经过行政复议过后仍不能解决的行政争议，才能进入司法程序，当事人方能寻求司法救济。这样，就从根本上过滤了一些有可能造成民事、行政争议交叉的案件，减轻了司法处理类似案件的难度。

2.1.3 日本法院关于民行交叉案件的审理

日本从司法体制上来说，其根源最初是受大陆法系法学理论影响，在二战中战败后，其法律体系重塑又受美国影响比较多，最终形成了今天的混合裁判体制。从形式上说，日本与法国一样，由不同的审判庭分别审理民事争议和行政争议，并且具有不同的审判程序和原则，但其在本质上又与法国的双轨制司法体制有所区别。

针对民事、行政争议交叉案件的处理，日本并不采用法国那样的附属问题规定，而主要采用的是当事人诉讼制度。所谓当事人诉讼制度，就是诉讼双方的当事人之间存在一种处分、裁决等法律关系的诉讼，也就是我们说的双方当事人存在一定行政法律关系的诉讼。日本司法体制中，当事人诉讼又分为两种情况。一是实质性的当事人诉讼，就是指当事人直接针对某个行政机关的具体行为而提起的诉讼，日本将这种诉讼称为撤销诉讼，也就是我们说的行政诉讼；二是形式性的当事人诉讼，就是指当事人所提起的诉讼的被告虽不是行政权力机关，但其诉讼中涉及质疑某种行政作为效力，其被告人是私法定义中的另一当事人，这就是被我们称为的民事、行政争议交叉案件。在日本，对于此类案件，一般需先经撤销诉讼程序来解决，这种方式类似于我国某些学者提出的行政附带民事诉讼的审判模式。因为日本的司法原则是以解决诉讼的基础纠纷为主要意图，其主要任务是解决当事人之间的纠纷，它们还确定了一个关于“瑕疵行政行为”适用的原则，也就是对于某些明确的行政行为无效案件，这时候的民事审判可以一并裁定行政争议。而其民事诉讼的判决结果不仅对民事争议涉及的当事人具有约束作用，也能直接对相应的行政行为产生效力。

综合前文对域外审理民事、行政争议交叉案件的模式的分析，总结起来大概有以下几种处理模式：

第一，法国等大陆法系国家以附属问题处理作为解决民事、行政争议交叉案件的主要处理模式。具体实践中，当民事争议作为民事、行政争议交叉案件的审判前提问题时，行政法院应中止行政诉讼，由普通法院审理完民事争议后，再根据其判决结果恢复行政诉讼；当行政行为效力作为案件的审判前提问题时，就先由行政法院进行审理，普通法院待行政争议审理结果出来后，再依据其结果进行民事争议审理。

第二，美国等英美法系国家采取一并审理的模式。美国等国家由于其传统文化影响，其司法所追求的价值取向是崇尚绝对的公正，在遇到民事争议和行政争议交叉的情形时，它们都直接统一由普通法院审理，最大限度地减少行政机关对司法的干预[⑩]。

第三，日本在解决民事、行政争议交叉案件的模式上，一般对行政行为的效力判定需经专门的撤销诉讼程序，但对于已经比较明确的无效行政行为，日本的民事审判程序可以直接认定，并且其认定对于相应的行政机关具有约束力，比如，关于国家机关的赔偿诉讼，是直接通过民事诉讼来完成的。

2.2 通过研究域内外民事、行政争议交叉案件审理模式获得的启示

2.2.1 域外民行交叉案件审理理论与实践研究可供借鉴的经验

前文中对域外处理民事、行政争议交叉案件的审理理论及实践模式作了一个概要性的分析，我们不难看出，法国等双轨制的司法体制的国家，解决民事纠纷与行政纠纷时，由不同的法院系统采取不同的诉讼程序来审理，并且，案件的审理过程中对先决问题依赖程度比较大；而对于一元制司法体制的英美法系国家，在处理这类案件时，灵活性较大。我国的司法诉讼都是由人民法院受理，但内部也分设有民庭和行政庭，分别承担不同的诉讼任务，这种机构设置虽在形式上类似于双轨制的司法体制，但在本质上又有所区别。

通过分析域外对民行交叉案件的各种审理模式，笔者认为，其可供我国借鉴的经验主要有：

第一，法国对先决问题的审判前提问题适用原则，在模式设计上考虑比较全面，对先决问题的处理方法规定比较严格。我国也应该相应地确定一些限定法官选择处理方法的原则，来防止法官在处理民行交叉案件过程中过于主观的情况；第二，对于诸多证据已经证明了的，比较明确的无效行政行为，域外无论是哪种司法体制，基本都认同普通法院或民事法庭对其的判决权力，以及对相应行政机关的法律约束力，这种做法我国可以借鉴，以此来防止对司法资源不必要的浪费；第三，法国设立的权限争议法庭，是一种具有补漏功能的专业法庭。这给我国在对处理民事、行政争议案件模式的改革提供了一些参考，可以根据我国司法实践中所面对的确实的难题，研究相应的改革举措[11]。

当然，在借鉴国外的这些司法设计经验的同时，必须结合我国国情和司法实践的实际情况，只有这样，相关改革才会取得好的法律效果，以推动司法公正，才有利于全面推进依法治国。

2.2.2 国内民、行交叉案件审理理论与实践评析

a 国内处理民、行交叉案件所依据的审理理论评析

从目前我国现有的法律、法规、司法解释等对于民、行交叉案件相关规定来看，在对此类案件的审理理论方面并无统一、系统的规定，对审理方式、管辖权利的相关限定也显得笼统、模糊。比如，《民事诉讼法》中规定，只有当某一民事诉讼案件的审理需以另一案件的判决结果为依据，才能对已经启动的民事诉讼程序进行中止，并且，相关的两个争议都必须已经进入了司法审理程序。这一规定只对中止民事诉讼的特殊情况作了简述，对其他可能涉及民、行交叉的案件情形并无规定[12]；再比如，最高人民法院专门针对解决行政诉讼纠纷所作的司法解释中规定，当某被诉行政机关对平等民事主体之间的民事争议所作的裁决性行政行为违法时，并且，民事争议的当事人向法院提出了一并解决相应民事争议要求的，法院可以选择一并审理。从法律理论来看，先不说这种采取“二审合一”模式解决民、行交叉案件问题的先行性条件比较狭隘，仅仅司法解释中的“可以”二字，也给予了法院对审判模式的主观选择权，其可操作性较低。相对而言，我国对刑事附带民事诉讼的相关规定就比较系统全面，专门在《刑事诉讼法》中设置了一节来阐述。

这种审理理论上的缺陷，造成了我国在民、行争议交叉案件处理上的理论空白，使得在司法实践中，不同的法官会根据自己对此类案件的主观理解，而选择不同的审理模式和程序，这就造成了司法实践中的混乱，从而出现前文中阐述过的司法困境。笔者认为，解决审理理论的问题，是解决我国民事、行政争议交叉案件审理困境的充分条件，具体的分析和建议，笔者会在下一章中阐述。

b 国内处理民、行交叉案件审理实践评析

正是由于我国在法律相关规定上对民、行交叉案件的审理没有明确，理论上难以统一，在司法实践中，法院对此类案件的审理模式产生了诸多混乱。笔者对国内多起民事、行政争议交叉案件的审理模式进行了分析总结，大致可分为以下几种做法：

第一，将两者完全分开审理，互不干涉。民庭与行政庭对案件中的民事争议和行政争议各自单独处理，在审理程序上“各自为政”，完全按照各自相应的程序，判决过程中不考虑另一争议的判决结果。即使在民事诉讼中遇到需以判定行政行为效力为前提的情况，民庭大多数时候也是直接认定该行政行为是为合法。这种模式确实在实践中处理起来较为简单，也正是因为如此，法院很多时候会采取这种审理模式。然而，这种审理模式存在较大的风险，极有可能会导致民事诉讼和行政诉讼的审理结果相互矛盾，从而损害司法公正形象。笔者不赞同法院面对民、行交叉案件时采用这种审理模式[13]。

第二，按照诉讼启动的先后顺序优先审理。这种审理模式要求，当在审理中遇到同一案件涉及民事和行政两个诉讼关系时，应对后启动的诉讼程序进行中止处理，待先启动的诉讼审理完成后，再依据其判决结果，恢复中止的诉讼程序。这种模式确实避免了判决结果上民事诉讼与行政诉讼的矛盾，在一定程度上维护了司法的统一。然而，这种模式显然没有尊重两种争议之间的前提事实关系，其结果很有可能会违背“事实依据”的准则。笔者认为，这种审理模式应再加以细致的原则限定。

第三，前提争议优先处理的审理模式。有的法院在面对民事、行政争议交叉案件时，会考虑民事、行政争议之间的前提关系，然后再分别进行审理。这种模式下，如果判定其中一种争议为另一争议判决的前提，那么针对后者的诉讼随即中止，待具有前提性质的争议解决后，再依据其判决结果恢复相应的审判程序。这种审理模式在理论上来说，较于前两种更为科学，然而，由于其相关机制不够完善，在司法实践中一样造成了很多混乱。比如，当法院发现一起民事诉讼中，存在需要依据行政行为效力判定为前提的情形，而该行政争议并未进入诉讼程序，这时候的审理模式还未有明确规定。笔者认为，这种审理模式相对来说比较科学，但还需要进一步成熟，应借鉴一些域外经验对其加以完善[14]。

第四，行政附带民事诉讼的审理模式。这种处理模式的理论依据是最高院对行政诉讼法作出的相关司法解释，前文中我们分析过，这种司法理论规定存在一定的缺陷，可行性不强。同样的，这种审理模式将民事争议的处理直接并进行政诉讼程序中间，由行政庭统一进行处理，虽然避免了单独审理模式可能出现的判决结果矛盾，也在一定程度上减轻了当事人和法院的负担，节约了司法资源，但这种做法的弊端也比较明显。这种模式下，所有民事争议、行政争议交叉的情况都采用行政附带民事来处理，如果遇到民事争议是行政争议的前提时，就容易产生逻辑矛盾。笔者认为，这一模式的具体做法可以融合到其他模式中，能够解决一些现实中的司法问题。

第五，将民事诉讼、行政诉讼“二审合一”。这是一种比较具有开拓性和创新性的审理模式，它是指遇到民事争议和行政争议交叉的情形时，法院将案件移交内部的一个非常设审判组织（一般为合议庭），由该审判组织分别依据民事审理程序和行政审理程序对案件所涉及的相应争议进行处理，案件不再由民庭和行政庭分别审理。这种审理模式的相对于前几种来说，具有较大的优势，在实践中也收到了不错的社会效果。但对于这种模式的全面推广依然存在问题，比如，当两种争议的审理并不是由同一个法院受理时，就很难实行二审合一，并且不符合我国法律关于法院对案件管辖权的相关规定。对于这种模式，笔者比较赞同，认为应当在广泛调研我国司法现状的基础上，完善相关机制，全面建立更为科学的“二审合一”制度。

第三章 民事、行政争议交叉案件审理机制改革之理论与立法基础

3.1 民事、行政争议交叉案件审理机制改革之理论基础

事实上，我国对民事、行政争议交叉问题的理论研究从上个世纪八十年代就开始了，当时正值改革开放初期，社会主义经济逐渐从计划经济向市场经济转变，行政权对经济的直接影响力逐渐减弱，这种情况下，民行交叉的纠纷问题开始出现，引起了法学理论界对于这个问题的关注和研究。随着社会经济和法学理论的发展，专家学者们在实践中探索出了一些解决民行交叉问题的方法，比如流行一时的行政附带民事诉讼的审理模式，然而，这些审理模式所依据的法学理论都有一定的缺陷，这在前文中已经作了较为详细的分析，这里不再赘述。反观实践中采用这些审理模式所产生了民行交叉问题处理乱象，在原有的制度基础上，对于民行交叉案件审理机制的改革就显得十分必要。笔者认为，要探寻科学的改革路径，必须明确几个理论问题。

3.1.1 先决问题的绝对优先

无论是从民事、行政争议交叉案件审理的实践看，还是从前文中分析的域外对于此类案件审理模式的理论看，都不难看出，先决问题是此类案件审理的核心点，这也是进行相关审理机制改革必须明确的问题[15]。民行交叉案件本身是民事争议与行政争议相互交织，看似复杂，然而只要抓住主要矛盾，其问题便迎刃而解。这里的主要矛盾就是我们所说的先决问题，这个先决问题的解决是直接影响整个案件的审理判决结果的，先决问题的解决并不一定是由主诉审判庭或者法院来解决，具体的机制设置，下一章中再作陈述。总的来说，科学解决民行交叉案件中的纠纷交织问题，关键是要注重案件中先决问题的绝对优先原则。

3.1.2 以解决当事人纠纷为基本目标

无论行政诉讼，还是民事诉讼，其本质都是一种司法救济，是法院通过诉讼的程序为合法权益受到侵害的当事人提供救济的方式。先以民事诉讼来说，当事人的目的肯定是希望通过法律途径解决自己与另一主体之间的矛盾，从而得到自身所想要的一些利益。不管一件民事诉讼案的结果如何，诉讼程序的最终目的是要解决纠纷，这也是为什么会设置民事诉讼调解制度及和解制度的原因。而如果法院不能有效地解决某些纠纷，在本文来说，也就是法院不能解决一场民行交叉的纠纷，那么司法的权威性必然是受到损害的。从这点出发，才有了日本解决此类案件的当事人诉讼审理机制。再来看行政诉讼，在社会秩序中，大多数民众面对行政公权时是处于弱势地位的，司法制度中之所以设立行政诉讼制度，正式为了给予弱者救济。从这个角度来说，行政诉讼的最终目的，是为了给某些当事人提供一个相对平等的平台，以此来与行政公权开展对话。

明确了以上的理论，就不难理解，要科学处理民行交叉案件，一定要设立解决当事人纠纷的最终原则。如果司法程序不能为当事人解决问题，那么将成为一种形式。或者说，司法程序对于解决民行交叉的问题没有有效手段，最后一拖再拖，当事人不得不放弃诉讼，这也有失社会公允。

3.1.3 应注重司法成本的控制

前文中分析过，对于民事、行政争议交叉案件，按照我国现在所依据的法律理论，很容易出现循环诉讼的怪圈，一个案子久拖不决，而且越到后面越复杂。比如司法领域中著名的焦作纺织局房产纠纷案，一件普通的民事纠纷案件，因为涉及了行政行为效力问题，案件先后经过多次审理，历时达十余年之久，光各次审判的法院判决书就有二十多份。这不仅有损于司法的公正性和权威性，而且浪费了当事人和司法机关大量的人力、物力和财力，对同一宗案件反复不休的诉讼无疑是对司法资源的大量浪费。所以，笔者认为，对于民行交叉案件审理机制的改革，必须注重控制司法成本。

3.2 民事、行政争议交叉案件审理机制改革之立法基础

3.2.1 民事、行政争议交叉案件的相关立法现状分析

对于到底如何科学地解决民事、行政争议交叉案件，我国现有的立法并无直接和明确的依据，实践中，法官所参照的也只是一些零散的规定。

指向性比较明显、被参照得最多的相关法律条款，应是民法的第一百三十六条，其中规定，当某一民事诉讼案件必须以另外某案件的判决结果作为判决依据，而所依据的案件还仍处在审理程序中的，该民事诉讼案件应当予以中止；此外，最高院对《行政诉讼法》作了一些相关的司法解释，其中一条规定，在行政诉讼中，如果当事人向法院提出一并解决案件中涉及的民事争议要求，而该案件主诉的又是行政行为的实施主体对当事人与第三人之间的相关民事争议的无效裁决，人民法院可以同意采取一并审理的方法。这些规定对民行交叉案件的处理起到了一些积极作用，但是并不是所有此类案件都能参照以上法律规定[16]。

针对实践中一些典型民行交叉案例的处理，国家还作出了很多专门的司法解释。如最高院1988年颁布的关于民法通则的一些具体问题的执行意见中规定，即使在民事诉讼中，法院也可以对工商行政部门关于个体工商户登记行为的合法性进行审查，类似的规定在《森林法》《商标法》等法律中也来找到。最高院陆续作出的这些司法解释，目的是试图给民行交叉案件的审理提供尽可能多的参考，然而，由于没有系统的立法，民行交叉案件的长效审理机制仍然没有完全建立。

3.2.2 解决民行交叉案件审理困难的立法建议

从前文分析的我国处理民行交叉案件相关立法现状以及司法实践来看，要进行民行交叉案件审理机制的改革，需在相关立法上进行一些完善，笔者认为，具体做法可以参照我国已有的刑事附带民事诉讼的相关立法规定的设置，在民法中专门增加一个章节，对民行交叉案件的审理程序加以规范化[17]，内容应主要包括：

第一条 在某一民事诉讼案件的审理过程中，若发现本案的民事争议问题的先决问题关联某行政争议，且该行政争议还未解决，则民事诉讼程序应当中止，并告知当事人提起相应的行政诉讼，待行政争议判决结果出来后，依据其结果恢复民事争议的审理程序。

第二条 在某一民事诉讼案件的审理过程中，当事人主动向另一法院提起与民事案件相关联的行政诉讼的，法院可以分别按以下程序审理受诉案件：如果受诉的民事案件的判决需以行政诉讼判决结果为前提时，法院应当按第一条表述的处理；如果受诉的民事案件的判决不以行政诉讼判决结果为前提，或者反而是行政诉讼判决的前提时，民事案件继续审理。

第三条 当事人如果同时向对案件涉及的民事争议和行政争议都具有管辖权的某法院提起诉讼，法院可以合并审理民事争议和行政争议，实施“二审合一”；或者在民事诉讼的审理程序进行中，当事人又合法向受诉法院提起案件涉及的行政争议的诉讼，法院也可以实施“二审合一”。

第四条 对于适用“二审合一”原则的案件，应立即提交给受诉法院院长，并由院长组织成立临时的专门审判庭来实施合并审理程序。专门审判庭的法官应至少三人，并包含民庭和行政庭法官至少各一名。

第五条 法院有义务告知当事人提起另一行政诉讼的必要性，以及不作另案诉请的不利方面。若当事人仍拒绝提起相应的行政诉讼，或者未在规定的时间内提起诉讼，法院可以依据现有的证据作出判决。

第六条 在本案作出判决后，当事人不得再针对行政争议提起另一诉讼，法院也可不予受理，其后果由当事人承担。

第四章 民事审判中民、行交叉案件审理模式价值导向与制度设计

4.1 民事审判中民、行交叉案件审理模式之价值导向

4.1.1 民事审判中民、行交叉案件的诉讼目的及功能

a 高效化解纠纷功能

从法律理论来说，诉讼手段的最主要的目的就是化解纠纷，民事诉讼的首要功能是化解民事纠纷，行政诉讼的首要功能则是化解行政行为产生的纠纷。民、行交叉案件的诉讼，虽然与普通的民事诉讼或者行政诉讼有所区别，其案件所涉及的民事争议和行政争议之间往往存在着复杂的关联性，因其案件实际情况的差异，在诉讼实践中会显得更为复杂。但是，当事人针对某个民事争议和行政争议交叉的案件向法院提起诉讼的目的仍然是为了解决纠纷。所以说，民、行交叉案件诉讼最重要的一个功能，是化解诉讼案件本身所关联的民事和行政纠纷[18]。

民、行交叉案件诉讼和其他诉讼化解纠纷的功能还有一些差异，这是由民、行交叉案件本身性质所决定的。之所以要专门设置科学的民、行交叉案件诉讼制度，主要是考虑此类案件在司法实践中很容易产生累讼，当事人所希望解决的纠纷长时间得不得化解，诉讼负担较重。将民、行交叉案件诉讼的审理程序规范化后，既能提高司法效率，降低司法成本，又能高效化解纠纷，从而保证社会秩序的平稳。

b 监督行政行为功能

民、行交叉案件的诉讼涉及行政诉讼的程序，而行政诉讼本身具有监督行政机关行为的功能。在民、行交叉案件的审理过程中，法院要对某行政机关的具体行政行为作出合法性审查，以判断其是否具有法定效力，这即是在履行其监督行政行为的功能，这项功能地促进行政机关依法行政有重要作用。

最后，还应该注意到，民、行交叉案件涉及对行政机关对当事人行政行为效力的判断，这实际上也是对当事人的一种司法救济手段，所以此类案件诉讼还具有司法救济的功能。这项功能与行政诉讼没有多大差别，这里不作具体阐述。

4.2.2 民事审判中民、行交叉案件审理的价值追求

a 实现司法权与行政权的相互尊重

在民事审判中，民、行交叉案件审理的其中一大争议就是民庭有没有审查行政行为合法效力的权力。有的专家认为，我国虽然将民事审判和行政审判的职责分工给不同的审判庭，但与国外的双轨制审判机制有很大的差别，我国的民庭和行政庭都是人民法院内部的职能庭，对外并没有独立的法律意义，有所分工完全是为了审理程序的顺利进行，而当在特定情况由民庭审理行政行为的合法效力更有利于解决争议的话，完全可以由民庭直接审理，这只是一个形式上的问题。笔者对于这种观点并不赞同，我国的司法系统对于法院的设置虽然没有普通法院和行政法院的分别，但内部的民庭和行政庭从技术人员分配上有一定区别，各自的审判经验以及技术专业素养差别较大，如果无视这种差异，允许民庭对行政行为的合法效力作出裁判，不仅会对我国现有的法院内部体制有所冲剂，还会影响判决结果的公正，导致司法权过于干预行政权。

由此，笔者认为，在民、行交叉案件的审理机制的设计上，还是应该实现司法权与行政权之间的相互尊重，以此为价值导向，对民事审判中民庭到底能否对行政行为的合法效力进行裁判的问题，采取具体问题具体分析的方式来解决，如果行政行为的瑕疵较为明显，民庭可以直接进行裁决，或者说，对涉案行政行为的审查专业性要求并不高的情况下，也可以由民庭直接对行政争议进行裁决。

b 坚持裁判结果统一

从民、行交叉案件审理的实践来看，很大的一个问题是经常出现同一案件中的民事争议与行政争议判决结果互相矛盾，不能形成严谨的法律逻辑关系。笔者认为，对于民事审判中的民、行交叉案件审理，应该坚持裁判结果统一的价值导向。具体可以从立法和法院内部制度设计两方面着手，不同法院或者同一法院的不同法庭之间，应加强沟通协调，尽量减少判决矛盾，确保裁判结果统一。

4.2 民事审判中民、行交叉案件审理模式之制度设计

 根据前文所作的民事审判中民、行交叉案件审理制度的价值和诉讼功能的分析，笔者认为，应根据不同的情况，分别按照下列三种审理模式，遵循相应的审理程序对民、行交叉案件进行审理。

4.2.1 前提问题的先行审理

这种审理模式实际上适用于两种情况。第一，当民事审判的诉讼程序正在进行，而受诉法院的法官发现该民事争议的判决应当依据该案件涉及的行政争议的解决结果，而该行政争议已经在另一法院提起了行政诉讼，民事审判的法官就应当按照程序中止民事诉讼程序，直到受诉行政争议的法院裁决结果产生后，再依据其结果回复民事诉讼的程序[19]；第二，在民事诉讼正在进行的过程中，受诉法院法官发现该民事争议的判决应当以该案件涉及的行政争议处理结果为前提，而当事人还未提起相应的行政诉讼，且受诉法院对案件所涉及的行政诉讼不具有管辖权，这种情形下，受诉法院法官应告知当事人情况，并由当事人及时向另一法院提起相应的行政诉讼，随后，情形便与第一种情形类似。

当实际出现以上两种中任意一种情况时，就应该推行立案庭释明相关前提性问题并交由相应业务庭室审理的先行审理方式。

4.2.2 由专门法庭进行专业审理的“二审合一”

这种审理模式是指，由受诉法院整合法官资源，组成民、行法官共同参与的合议庭（或是其他专门法庭），对民、行交叉案件进行专业细致的审理。这种“二审合一”的审理模式前文中做过一些分析，这里主要分析一下其适用的实际情况[20]。

这种审理模式有个最起码的前提条件，就是当事人所起诉的民、行交叉案件中的民事争议和行政争议均由同一法院管辖。实践中遇到这种情形，法院内部由院长决定来组织一个专门的审判庭，为保证当事人的审判利益最大化，法院不仅应该整合民庭、行政庭的法官资源，还可以临时邀请相应领域的法学专家参与审判[21]，随后采取将民事审判程序和行政审判程序共同进行、相互印证的并行审理程序，这种审判模式将完全避免民、行交叉案件中两种争议判决结果自相矛盾的情形，同时还有利于减轻当事人的诉讼负担和司法机关的司法成本，对于民、行交叉案件的审理实践具有较大的意义。

  必须强调的是，在实行“二审合一”模式前，也必须释明案件涉及的前提问题，并向诉讼当事人说明需将民事争议和行政争议都提起诉讼，随后才能实施相应的审理程序。

4.2.3对民事争议、行政争议进行一体化审理

无论前文所讨论的那种情形，或者采用哪种审理模式，都须以当事人同意向法院提起除已提起诉讼的争议外的另一争议的相应诉讼为前提，这种制度的设计，在实践中还存在一个漏洞，这必须引起注意。也就是，若当事人所提起的民事诉讼中，法官发现须以案件相关联的行政争议为判决前提，随即告知当事人应向同一法院或另一法院提起行政诉讼，而当事人出于某些原因，仍拒绝提起相关诉讼，这时就不再适用前面两种审理模式。笔者认为，这时应该设立一种一体化审理模式，对民事审判中的民、行交叉案件审理制度进行补漏。

具体地说，就是在民事诉讼过程中，必须先判定案件关联的行政行为的合法效力。前文中已经分析过，民事审判庭不能“一刀切”地对所有行政争议都直接进行审查，而要根据实际情况采取不同的处理方式。从行政争议的解决途径在我国的发展来看，最开始是由行政机关自行处理，在交由人民法院审理后，一度由民事审判庭和经济审判庭直接审理，再后来随着《行政诉讼法》的颁布实施，才专门适用了行政诉讼程序。所以，当出现当事人拒绝提起民、行交叉案件中相应的行政诉讼时，受诉法院可以采取一体化审理模式，即使在民事审判过程中一并审查行政行为的效力，但必须依据行政诉讼程序的相关要求来进行审查，从而保证行政争议解决的专业性和有效性，最终保障案件判决结果的公正性。

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