为积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，深化城市环境综合整治工作、优化人居环境、提升城市品质，中共中央、国务院提出要逐步解决城市规划建设管理中存在的一些突出问题，如：城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等。2016年2月6日，中共中央、国务院出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，要求继续加大依法治理城市力度，各地城市规划建设管理工作因此再次加码。在此过程中，控违拆违治违工作作为城市规划建设管理中的重要组成部份，同时也是涉及当事人的重大人身和财产权益的执法活动，因此成为矛盾集中爆发和产生行政纠纷较多的地方，这些矛盾和纠纷也直接从法院受理的相关行政诉讼案件中反映出来。本文拟从违法建筑到底应由谁拆除，即违法建筑的拆除主体这一角度切入，进行讨论。

　　一、违法建筑的范围

　　本文所称的“违法建筑”，包括“违法的建筑物、构筑物、设施等”，涉及城乡建设、土地管理、环境保护、水资源管理、交通管理、广告管理、民政管理等多个领域。

　　二、违法建筑拆除行为的性质

　　依据《中华人民共和国行政强制法》（自2012年1月1日起施行）第二条的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。可见，违法建筑拆除行为属行政强制执行行为。

　 《中华人民共和国行政强制法》将行政强制执行分为行政机关强制执行及行政机关申请人民法院强制执行两部份。

　　三、违法建筑的拆除主体

　 （一）首先在讨论违法建筑的拆除主体时，应严格区分是属于诉讼中的强制执行拆除还是属于非诉的强制执行拆除。对于诉讼中的强制执行拆除，根据行政诉讼法第六十五条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第八十三条的规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。此即属于诉讼中的“申请人民法院强制执行”情形。此情形下，显然拆除主体是人民法院。行政强制法的实施并不影响在诉讼中的强制执行均由法院予以强制执行的规定。至于一些地方行政机关在诉讼中申请人民法院“先予执行”被诉行政行为的，因其没有明确的法律依据、且行政机关在行政执法过程中本属“强势”一方，在被诉行政行为没有通过人民法院这最后一道防线确认其合法性的情况下，若竟然由法院允许其“先予执行”，无疑将对行政相对人一方产生更大的不公平，因此原则上应不得准许。

　 （二）当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，此时应由行政机关还是法院作为拆除主体？也即非诉的违法建筑强制执行拆除时，如何确定拆除主体？

　　就违法建筑的拆除主体，我国现行有效的法律中，有的法律明确授权行政机关强制执行，有的规定应由行政机关申请人民法院强制执行。

　　明确授权行政机关强制执行的如：《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日起施行）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国水法》（2002年10月1日施行，2016年7月2日修改）第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”

规定申请人民法院强制执行的如：《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”

　　在行政强制法施行之前，由于各法对违法建筑拆除的规定不一致，因此对于如何确定违法建筑的拆除主体在较长一段时间内，在实践中存在不同做法，理论界也存在多种不同意见和看法，导致出现一此乱象。也迫切要求出台新的法律对其加以规范。

　　《中华人民共和国行政强制法》自2012年1月1日开始施行，这是我国继《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》之后，又一部规范行政权力运行的重要法律。该法第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”依据上述规定，应该说，关于非诉违法建筑的拆除主体，已经规定得比较明确。笔者认为，应理解为：有行政强制执行权的行政机关，由行政机关作为拆除主体，没有行政强制执行权的行政机关，行政机关应向法院申请强制执行，由法院作为拆除主体。

　　至于行政机关是否有强制执行权，依据《行政强制法》第十三条：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”之规定，应看法律是否有规定。此处的“法律”应仅指《中华人民共和国立法法》中规定的由全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会制定的法律，不包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。

　　但此时，在城乡建设规划领域，也是违法建筑拆除在数量上占据较大份额的领域，其拆违主体，实践中仍然存在不同认识。一种认为既可以由行政机关强制拆除，也可以启动非诉行政执行程序申请人民法院强制拆除；另一种认为人民法院依法不应受理相关非诉行政执行案件。上述观点在一些行政机关与法院之间存在争议，这也是地方法院迫切要求厘清的法律适用具体问题。2013年，针对此问题，最高人民法院对北京高级人民法院曾有一个批复，即《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号），批复内容为：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”此批复实际是重申行政强制法的规定精神，即在确定拆除违反城乡规划法的违法建筑的主体问题上，因法律（即城乡规划法）已明确了行政机关的强制执行权（即城乡规划法第六十五条规定的乡、镇人民政府，第六十八条规定的县级以上地方人民政府），因此人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。

　　四、结语

　　当前基层法院人员少、任务重是客观事实，行政强制法的施行，事实上是可能也是考虑到了人民法院在违法建筑拆除、特别是非诉违法建筑拆除方面的压力，同时增加了行政管理机关的权和责，这也顺应了让人民法院与行政管理机关在各自的职权侧重领域的分工更趋平衡的要求。